O panorama das Escolas Estaduais de Saúde Pública

Aspectos metodológicos

Trata-se de um levantamento de informações, com abordagem quali e quantitativa, de caráter descritivo relacionado com organização, funcionamento e perspectivas das EESP. O ambiente formal e semiestruturado de perguntas e respostas possibilitou o processo de coleta de dados a partir de um instrumento previamente formatado para essa finalidade.

O instrumento de coleta de dados foi elaborado pelos consultores técnicos do projeto visando identificar características, aspectos históricos e institucionais, ações educativas, processos, potencialidades e desafios das Escolas. Ele passou por ajustes do Grupo de Trabalho (GT) composto por dirigentes das Escolas, sendo posteriormente validado pelos membros da Câmara Técnica de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde do Conselho Nacional de Secretários de Saúde (Conass), em reunião organizada para esse fim.

O processo de coleta de dados contou com a participação de informantes-chave, dirigentes das instituições e seus respectivos representantes, quando designados, que, uma vez contatados, sinalizavam disponibilidade de dia e horário para o fornecimento dos dados. A  primeira etapa da coleta de dados, foi realizada no período de março a julho de 2019, contemplando  as SES que aderiram ao Projeto de Fortalecimento das Escolas Estaduais de Saúde Pública e que reconheceram, portanto, suas estruturas educacionais enquanto Escolas.  A segunda etapa ocorreu no período de junho a julho de 2022 e,  incluiu  dados  e informações  das 5 EESP dos estados do Maranhão (2019)  Paraíba (2021),  Piauí (2021), Rio grande do Norte (2020) e São Paulo (2020).

Além das informações fornecidas pelos dirigentes e representantes, foi realizada previamente uma análise documental de arquivos oficiais, como: Plano de Desenvolvimento Institucional, Projeto Político-Pedagógico, Planos Estratégicos, Atos de Credenciamento e Recredenciamento, bem como Leis e Decretos.

As unidades de observação contemplaram um conjunto amplo de informações, estruturadas a partir dos seguintes aspectos:

O processamento das respostas foi realizado por meio do Programa Microsoft® Office Excel, tendo como resultado a organização de gráficos e quadros com dados agregados para Brasil, Regiões e Unidades da Federação (UF).

 

RESULTADOS: CONHECENDO AS ESCOLAS ESTADUAIS DE SAÚDE PÚBLICA

 

Nesta oportunidade, são apresentados os principais resultados do levantamento referente ao “Diagnóstico das Escolas”, primeira etapa do Projeto de Ampliação e Fortalecimento das EESP.

 

PARTE 1 – QUEM SÃO AS ESCOLAS ESTADUAIS DE SAÚDE PÚBLICA?

No Brasil, existem em funcionamento 20 EESP distribuídas nas 5 regiões do país, o que corresponde a 74% das UF. Este percentual foi majorado em 20% em relação ao anterior (54,6%), impulsionado pela incorporação das 5 EESP no período de 2019-2021. A distribuição das Escolas por região expressa, em alguma medida, os diferentes cenários de implementação das políticas públicas de saúde, sobretudo no que diz respeito à Gestão da Educação na Saúde, sinalizando os avanços dessa área e os desafios de sua ampliação para o próximo período.

 

Figura 1: Distribuição das EESP por região

O Quadro 1 destaca a diversidade de denominações das EESP por UF, o que sugere diferentes cenários de inserção nos setores da Gestão da Educação nas estruturas hierárquicas das Secretarias, configurando-se como um importante elemento identitário quando da constituição de redes colaborativas.

 

Quadro 1: EESP identificadas pelo levantamento, por Unidades da Federação

Unidade da Federação Nome da Instituição
Amapá Escola de Saúde Pública do Amapá
Bahia Escola de Saúde Pública da Bahia Professor Jorge Novis
Ceará Escola de Saúde Pública do Ceará Paulo Marcelo Martins Rodrigues
Distrito Federal Escola de Aperfeiçoamento do Sistema Único de Saúde
Espírito Santo Instituto Capixaba de Ensino, Pesquisa e Inovação em Saúde
Goiás Superintendência da Escola de Saúde de Goiás
Maranhão Escola de Saúde Pública do Estado do Maranhão
Mato Grosso Escola de Saúde Pública do Estado de Mato Grosso
Mato Grosso do Sul Escola de Saúde Pública Dr. Jorge David Nasser
Minas Gerais Escola de Saúde Pública do Estado de Minas Gerais
Paraíba Escola de Saúde Pública da Paraíba
Paraná Escola de Saúde Pública do Paraná
Pernambuco Escola de Governo em Saúde Pública de Pernambuco
Piauí Escola de Saúde Pública “Dr. Carlyle Guerra de Macedo”
Rio Grande do Norte Escola de Saúde Pública do Rio Grande do Norte
Rio Grande do Sul Escola de Saúde Pública do Rio Grande do Sul
Santa Catarina Escola de Saúde Pública Professor MSc. Osvaldo de Oliveira Maciel
São Paulo Centro de Formação para o SUS/SP “ Dr. Antônio  Guilherme de Souza
Sergipe Fundação Estadual de Saúde de Sergipe
Tocantins Escola Tocantinense do SUS Dr. Gismar Gomes

A linha do tempo elaborada (Figura 2) permite identificar a criação das Escolas nas mais diversas conjunturas. Observam-se instituições com mais de 70 anos de funcionamento, como a de Minas Gerais, criada em 1946, por exemplo, e outras bem mais recentes, como é o caso das Escolas da Paraíba e do Piauí, criadas em 2021. Estes registros distantes na linha do tempo  apontam períodos diversos na dinâmica evolutiva das políticas de saúde da sociedade brasileira,  com reflexos na origem e no protagonismo destas Escolas no desenvolvimento de ações articuladas e integradas entre educação e saúde.

 

Figura 2: Linha do tempo de criação das EESP

 

A política de saúde e os serviços dela decorrentes são regidos pelos artigos. 196 a 200 da Constituição Federal7 e por um conjunto de leis que dão configuração técnico-administrativa bastante diferenciada aos demais setores públicos no tocante à sua organização e ao seu funcionamento. Seu principal marco legal é a Lei nº 8.080/19908, regulamentada pelo Decreto nº 7.50813, de 28 de junho de 2011. Vale destacar que as ações realizadas pelas Escolas se norteiam por princípios básicos estabelecidos pela Constituição Federal7, art. 37 (legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência), estando estas configuradas em órgãos da administração direta e indireta

Nesse sentido, observou-se forte predomínio das Escolas (85%) enquanto órgãos da Administração Direta como observa-se no Gráfico 1. Das três estruturas da administração indireta, uma configura-se como Autarquia (Ceará), outra como Fundação Pública de Direito Público (Distrito Federal) e,  outra ainda,  como Fundação Pública de Direito Privado (Sergipe).

 

Gráfico 1: Distribuição das EESP por natureza jurídica

 

A partir da análise dos organogramas das SES, foi possível identificar o nível hierárquico das EESP (Quadro 2), considerando o gabinete do Secretário como unidade administrativa do primeiro escalão. É importante registrar que a Escola de Saúde Pública de  Minas Gerais se encontra subordinada administrativamente ao governador do estado, tendo apenas vinculação técnica ao Secretário de Saúde.

 

Quadro 2: Representação esquemática do nível de subordinação hierárquica das EESP na estrutura administrativa das SES por Unidades da Federação

 

PARTE 2 – COMO ESTÃO ESTRUTURADAS AS ESCOLAS?

 

A etapa de diagnóstico contemplou também aspectos relacionados com a organização das EESP. A apresentação dessas informações permite que o leitor conheça melhor a diversidade de formas de estruturação e funcionamento das Escolas.

Apenas 20% das Escolas (4) se configuram como Unidade Gestora, ou seja, unidade orçamentária ou administrativa investida do poder de gerir recursos orçamentários e financeiros, próprios ou sob descentralização. Tal informação pode ser analisa como um elemento importante de estratégias de garantia da viabilidade e sustentabilidade financeira.

 

Gráfico 2: Distribuição das EESP por capacidade de gerir recursos orçamentários e financeiros

 

 

No que se refere ao local de funcionamento das Escolas, foi identificado (Gráfico 3) que 80% (16) possuem sede própria, estando as demais (4) utilizando prédios alugados, cedidos ou provisórios no período do levantamento dos dados.

 

Gráfico 3: Distribuição das EESP por espaço físico

 

Quando questionados quanto à infraestrutura educacional (auditórios, salas de aula e recursos audiovisuais) para o desenvolvimento de suas ações, 55% dos dirigentes (11) consideraram como suficiente e 45%, como insuficiente a estrutura disponível.

 

Gráfico 4: Distribuição das EESP por avaliação da infraestrutura

 

O processo de Gestão Acadêmica é elemento central de estruturação das EESP, por compreender a organização e o acompanhamento dos processos seletivos dos cursos, o acompanhamento da trajetória acadêmica do discente, bem como a efetivação de certificados e históricos escolares.

Tal dispositivo permite a gestão rápida e atualizada de informação por parte de discentes, docentes e funcionários da secretaria acadêmica, possibilitando a geração de relatórios e indicadores que balizam a tomada de decisões e a formulação de políticas e programas na área.

No entanto, como pode ser identificado no Gráfico 5, apenas 20% das Escolas (4) possuem algum tipo de Sistema de Gestão Acadêmica para organização dos dados e informações relacionados com seus processos educativos. Para a maioria (80%), a ferramenta utilizada para o processamento de informações é o Programa Microsoft® Oficie Excel, o que expressa a limitada capacidade das Escolas em operar a Gestão Acadêmica como ferramenta de gestão que facilita fluxos, processos acadêmicos e decisórios e o desenvolvimento institucional.

 

Gráfico 5: Distribuição das EESP por Sistema de Gestão Acadêmica

 

 

A integração das ações educativas de pós-graduação e cursos técnicos aparecem como um elemento importante de fortalecimento das Escolas (Gráfico 6). Essa dimensão aparece tanto como uma tendência, à medida que 80% dessas ações são desenvolvidos pela mesma estrutura administrativa, quanto como um desafio, uma vez que a otimização de recursos e equipes precisa dialogar com as particularidades de cada processo de trabalho e suas correspondentes normatizações.

 

Gráfico 6: Distribuição das EESP por integração das estruturas de pós-graduação e cursos técnicos

 

O quadro de pessoal configura-se certamente como a dimensão mais complexa entre os elementos que caracterizam a estruturação das EESP. Aspectos como natureza jurídica do órgão e as mais diferentes análises jurídicas, estratégicas e institucionais de cada SES expressam em cada conjuntura a multiplicidade de possibilidades da composição da força de trabalho.

Essa diversidade de vinculação dos trabalhadores que desenvolvem ações educativas (docentes, gestores educacionais e pesquisadores) pode ser observada (Gráfico7) a partir das seguintes categorias: 1) Servidor da SES cedido para Escola; 2) Servidor de outro órgão cedido para Escola; 3) Servidor/Empregado público da própria Escola; 4) Ocupante de Cargo Comissionado; 5) Contratado temporariamente; 6) Bolsista; e 7) Estagiário.

 

Gráfico 7: Distribuição das EESP por tipo de vínculo da força de trabalho que desenvolvem ações educativas

 

 

PARTE 3 – O QUE FAZEM AS ESCOLAS ESTADUAIS DE SAÚDE PÚBLICA

As EESP têm em comum a missão de formar quadros para o SUS. O seu funcionamento pauta-se, principalmente, por demandas que se impõem pelas políticas públicas de saúde4.

As Escolas configuram-se, portanto, como espaço privilegiado para a formação dos trabalhadores do SUS, o que exige a reflexão sobre o papel e a posição dessas instituições tanto em suas bases conceituais,  como nos dispositivos organizacionais, uma vez que a Constituição Federal de 19887 afirma, no art. 200, inciso III, que ao SUS compete, além de outras atribuições, “ordenar a formação de Recursos Humanos na área da Saúde”.

A PNEPS, instituída em 2004, configura-se como estratégia central do SUS para a formação e o desenvolvimento de trabalhadores para o setor. As Escolas de Saúde Pública, nesse documento, são mencionadas como uma das instituições privilegiadas para o desenvolvimento dessas ações, devendo estabelecer relações orgânicas entre o ensino e as ações e serviços, entre a docência e atenção à saúde.

Diante desse cenário, buscou-se observar a abrangência das ações das Escolas, a partir da caracterização de seu público-alvo. O Gráfico 8 descreve a atuação das instituições por cada item analisado. Chama a atenção que as ações educativas das Escolas se constituem enquanto referência de qualificação e formação em saúde para um público-alvo abrangente.

Gráfico 8: Distribuição das EESP por público-alvo das ações educativas

 

No contexto atual, as Escolas assumem papel importante na formulação e na implementação de políticas de Gestão da Educação na Saúde com vistas a ampliar e qualificar as estratégias político-pedagógicas de formação de profissionais do SUS, de acordo com as necessidades expressas nas Políticas Estaduais de Educação na Saúde.

Os dados encontrados referentes ao escopo de atuação das Escolas sinalizam a adequação delas às três principais necessidades expressas nas políticas de formação, como pode ser observado no Gráfico 9. Todas as Escolas desenvolvem ações de Formação e Qualificação dos Trabalhadores do SUS e implementam estratégias de Integração Ensino-Serviço. Apenas uma das Escolas não desenvolve ações de Produção e disseminação de conhecimentos como organização de mostras científicas, coordenação de projetos/grupos de pesquisas e/ou manutenção de Revista de Saúde Pública, Centro de memórias ou Bibliotecas.

 

Gráfico 9: Distribuição das EESP por escopo de atuação

 

No atendimento à Portaria nº 3.194, de 28 de novembro de 201710, que dispõe sobre o PRO EPS-SUS, as Escolas de Saúde Pública foram convocadas a participar ativamente da elaboração dos Planos Estaduais de Educação Permanente. Uma das atribuições das Escolas seria o de “estimular, acompanhar e fortalecer a qualificação profissional dos trabalhadores para a transformação das práticas de saúde em direção ao atendimento dos princípios fundamentais do SUS, a partir da realidade local e da análise coletiva dos processos de trabalho”.

Com vistas ao cumprimento dessa expectativa, as Escolas têm cada vez mais realizado cursos de pós-graduação levando em consideração a identificação de necessidades de Educação Permanente em Saúde dos trabalhadores. No Gráfico 10, é possível identificar a distribuição das Escolas que desenvolvem essas ações em parcerias com outras Instituições de Ensino Superior (IES) e aquelas que fazem oferta própria por possuir credenciamento do respectivo Conselho Estadual de Educação para tal. Apenas uma das Escolas não oferta cursos de pós-graduação.

As possibilidades de certificação de cursos de especialização conferem às Escolas maior autonomia no planejamento do processo educativo, desde as etapas de levantamento de necessidades de aprendizagem, definição de metodologias de ensino-aprendizagem até a conformação de banco docente. Vale destacar que as Escolas têm como público-alvo dessas especializações “alunos/trabalhadores”, o que exige a elaboração de processos educativos com características diferentes das ofertas tradicionalmente disponibilizadas pelas IES, que, por sua vez, dependem de ritos e tempos institucionais próprios para tramitação das propostas.

 

Gráfico 10: Distribuição das EESP por forma de ofertar cursos de especialização segundo Unidade da Federação

 

DESAFIOS DAS ESCOLAS

Ao investigar os principais desafios identificados pelas equipes das EESP na formulação e implantação da Política de Gestão da Educação na Saúde nos seus territórios, foram identificados seis eixos comuns que sintetizam as principais questões a serem enfrentadas de forma coletiva pelas equipes em período próximo, como podemos observar a seguir:

Ao apresentar os elementos constitutivos da primeira etapa do Projeto de Fortalecimento das Escolas Estaduais de Saúde Pública (Diagnóstico das Escolas), considera-se fundamental que sejam discutidas diretrizes que contribuam para criação de uma agenda permanente que trate de um conjunto de mudanças qualitativas nessas organizações.

Por fim, vale destacar que as informações contidas nessa etapa foi elemento central de análise coletiva dos dirigentes para elaboração de duas Oficinas Nacionais, que aconteceram em 2019 e contemplaram elementos conceituais, teóricos, políticos e práticos na perspectiva de fortalecimento das Escolas no que tange à sua competência ante a assertiva constitucional de que “cabe ao SUS ordenar a formação de recursos humanos para área da saúde”.

Os conhecimentos acumulados nessa fase diagnóstica inicial resultaram em um vasto acervo de informações que permitiu às Escolas identificar avanços e desafios, ao tempo que apoiam os estados que estão no processo de implementar novas EESP.