A Emenda Constitucional n. 29/2000, regulamentada pela Lei Complementar 141/2012, define a aplicação de recursos destinados às ações e serviços públicos de saúde por meio de fundo de saúde, o que implica na institucionalização e organização do fundo para administrar esses recursos, dando cumprimento, inclusive, ao imperativo constitucional.
A existência de fundos especiais com a finalidade de gerir os recursos financeiros destinados a ações e serviços de saúde nas três esferas de governo é determinada pelas leis brasileiras desde 1990.
4.3.1 Legislação sobre os fundos de saúde
4.3.1.1 Lei Complementar nº 141, de 13 de janeiro de 2012
A Lei Complementar nº 141/2012 – LC 141/2012 regulamenta o §3º do art. 198 da Constituição Federal e revoga o art. 77 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT (redação dada pela Emenda Constitucional n. 29/2000).
O parágrafo único do art. 2º da LC 141/2012 define que para fins de apuração da aplicação dos recursos mínimos só serão consideradas como despesas com ações e serviços públicos de saúde àquelas voltadas para a promoção, proteção e recuperação da saúde que atendam, simultaneamente, aos princípios estatuídos no art. 7o da Lei no 8.080, de 19 de setembro de 1990, e quando as despesas, com ASPS, realizadas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios são financiadas com recursos movimentados por meio dos respectivos fundos de saúde.
O Fundo de Saúde tem que ser instituído por lei e mantido em funcionamento pela administração direta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Ser constituído como unidade orçamentária e gestora dos respectivos recursos. Apesar de não dispor de personalidade jurídica (natureza jurídica 120.1), o fundo de saúde deve ter CNPJ na condição matriz; conforme IN da Receita Federal do Brasil nº 1470/2014.
Saiba mais sobre a obrigatoriedade de inscrição dos Fundos de Saúde junto ao Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica (CNPJ) no site do FNS: http://www.fns2.saude.gov.br/Documentos/Publicacoes/NotaTecnicaCNPJFNSCONASEMS2014.pdf
4.3.1.2 Lei n. 4.320/1964
A Lei n. 4.320, de 17/3/1964, em quatro artigos trata dos chamados fundos especiais:
art. 71. Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que, por lei, se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação.
art. 72. A aplicação das receitas orçamentárias vinculadas a fundos especiais far-se-á através de dotação consignada na Lei de Orçamento ou em créditos adicionais.
art. 73. Salvo determinação em contrário da lei que o instituiu, o saldo positivo do fundo especial apurado em balanço será transferido para o exercício seguinte, a crédito do mesmo fundo.
art. 74. A lei que instituir fundo especial poderá determinar normas peculiares de controle, prestação e tomada de contas, sem, de qualquer modo, elidir a competência específica do Tribunal de Contas do órgão equivalente.
A Lei n. 4320/1967, ainda em vigor (à exceção de alguns dispositivos revogados por preceitos da Constituição de 1988, da LRF e pelas Leis de Diretrizes Orçamentárias) tem o status de lei complementar prevista no artigo 165, § 9º, II, da Constituição Federal. Corresponde à lei reguladora dos fundos, tratando das condições para a sua instituição e funcionamento.
O diploma legal em questão distingue as receitas e as despesas dos fundos especiais das receitas e despesas de órgãos e entidades da administração, como as autarquias. Os fundos e as autarquias são tratados em títulos separados, por serem categorias diferentes.
4.3.1.3 Decreto-Lei n. 200/1967
O Decreto-Lei n. 200, de 25/2/1967, ao prever a existência de órgãos autônomos (artigo 172), diz que, nos casos de concessão de autonomia financeira a determinados serviços, institutos e estabelecimentos, o poder Executivo estará autorizado “a instituir fundos especiais, de natureza contábil, a cujo crédito se levarão todos os recursos vinculados às atividades do órgão autônomo, orçamentários e extra-orçamentários, inclusive a receita própria”.
4.3.1.4 Lei Orgânica da Saúde – Lei n. 8.080/1990 – e Lei n. 8.142/1990
A Lei Orgânica da Saúde (Lei n. 8.080/1990) e a Lei que disciplinou as transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde (Lei n. 8.142/1990) estabelecem que:
Os recursos financeiros do Sistema Único de Saúde serão depositados em conta especial, em cada esfera de sua atuação e movimentados sob fiscalização dos respectivos conselhos de saúde (Lei n. 8.080/90 – art. 33).
A Lei n. 8.142/90 estabelece que compete ao Conselho de Saúde o controle da execução da política de saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros (art. 1º, § 2º). E mais, “Para receberem os recursos de que trata o art. 3º, desta Lei, os municípios, os estados e o Distrito Federal deverão contar com: (…) I – fundo de saúde (art. 4º).”
4.3.2 Fundo de saúde: definição e função
De acordo com Carvalho e Santos[1], o fundo de saúde pode ser definido como:
Modalidade de gestão de recursos, criado por lei e revestido de certas formalidades, com o fim de ser o receptor único de todos os recursos destinados à saúde, em cada esfera de governo: recursos financeiros destinados a custear as ações e os serviços públicos de saúde, sejam dos orçamentos da União, dos estados, do Distrito Federal ou dos municípios, bem como transferências de uma esfera estatal a outra, e recursos de outras fontes devem ser depositados no fundo de saúde.
4.3.2.1 Para que serve o fundo de saúde
Primordialmente o fundo de saúde serve para otimizar a utilização dos recursos destinados às ações e serviços públicos de saúde, mediante:
- O cumprimento do preceito constitucional no que se refere à aplicação dos recursos destinados às ações e serviços públicos de saúde por intermédio de fundos de saúde.
- A implementação do planejamento orçamentário e financeiro na aplicação dos recursos destinados às ações e serviços de saúde.
- O aperfeiçoamento da gestão orçamentária, financeira e contábil realizada pelos gestores estaduais e municipais.
- A produção, disponibilização e utilização de informações gerenciais sobre a gestão dos recursos do SUS.
- A melhoria dos indicadores de saúde populacional, do sistema e da rede de serviços, com a indução de equilíbrio inter-regional
- A avaliação da efetividade da aplicação dos recursos.
4.3.3 Fundo Nacional de Saúde
É o fundo especial organizado de acordo com as diretrizes e objetivos do SUS, cujos recursos estão previstos na Lei Orçamentária Anual (LOA), de acordo com o Plano Plurianual dos Projetos e Ações Governamentais e provenientes de fontes nacionais – de receitas do Tesouro Nacional e de arrecadação direta do FNS – e internacionais – de acordos firmados pelo governo brasileiro com instituições financeiras internacionais como o Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento (Bird) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) para financiamento de projetos na área de saúde.
Constituem recursos do FNS:
- Os consignados a seu favor nos orçamentos da Seguridade Social e Fiscal da União; os decorrentes de créditos adicionais.
- Os provenientes de dotações de organismos internacionais vinculados à Organização das Nações Unidas, de cooperação técnica, de financiamento e de empréstimo.
- Os provenientes do Seguro Obrigatório do DPVAT; os resultantes de aplicações financeiras; os decorrentes de ressarcimento de recursos por pessoas físicas e jurídicas originários de prestação de contas, do acompanhamento ou das ações de auditoria.
- As receitas provenientes de parcelamentos de débitos apurados em prestação de contas de convênios ou derivadas do acompanhamento de auditorias e de financiamentos relacionados com as ações e os serviços de saúde.
- Os créditos provenientes dos agentes ou das entidades integrantes do SUS, bem como aqueles resultantes de transações financeiras e comerciais; as receitas provenientes do ressarcimento previsto no Artigo 32 da Lei n. 9.656, de 3 de junho de 1998.
- Os obtidos por intermédio de operações de crédito; as receitas provenientes da execução de seus créditos; os saldos positivos apurados em balanços, transferidos para o exercício seguinte; as rendas e receitas eventuais que lhe venham a ser destinadas; os de outras fontes, de acordo com o Artigo 32 da Lei n. 8.080, de 19 de setembro de 1990.
A gestão dos recursos é exercida pelo diretor-executivo, sob a orientação e supervisão do secretário-executivo do Ministério da Saúde, observando o Plano Nacional de Saúde e o Plano Plurianual do Ministério da Saúde, nos termos das normas definidoras dos orçamentos anuais, das diretrizes orçamentárias e dos planos plurianuais.
A execução dos recursos é feita, em nível central, por meio da Unidade Gestora da Diretoria-Executiva do Fundo Nacional de Saúde e das unidades gestoras criadas junto às áreas técnicas do Ministério da Saúde. Nas unidades federadas, por meio das unidades gestoras descentralizadas junto às representações estaduais e unidades assistenciais do SUS, sob a gestão do Ministério da Saúde (MS).
Todos os recursos transitam em conta única do Fundo Nacional de Saúde em consonância com o preceito constitucional de aplicação dos recursos destinados às ações e serviços públicos de saúde por meio de fundo de saúde.
Os recursos financeiros do MS, administrados pelo FNS, destinam-se a prover:
- Despesas correntes e de capital do MS, seus órgãos e suas entidades, da administração direta e indireta, integrantes do SUS.
- Transferências para a cobertura de ações e serviços de saúde, destinadas a investimentos na rede de serviços, à cobertura assistencial e hospitalar e às demais ações de saúde do SUS a serem executados de forma descentralizada pelos estados, Distrito Federal e municípios.
- Financiamentos destinados à melhoria da capacidade instalada de unidades e serviços de saúde do SUS; investimentos previstos no Plano Plurianual do Ministério da Saúde e na Lei Orçamentária Anual; outras despesas autorizadas pela Lei Orçamentária Anual.
Como a instituição de fundos de qualquer natureza depende de prévia autorização legislativa (item IX, artigo 167 da Constituição Federal), o Fundo Nacional de Saúde, que foi criado pelo Decreto-Lei n. 701, de 24/7/1969, e regulamentado pelo Decreto n. 64.867/1969, já existia e tinha vida própria. Bastou a edição de decreto, um ou outro ajuste de organização e funcionamento, para adaptá-lo à estrutura do Sistema Único de Saúde e de normas constitucionais relativas ao orçamento (assim como em relação aos fundos estaduais e municipais de saúde criados por lei anteriormente a 1988). O Decreto n. 3.964, de 10/10/2001, regulamenta o FNS.
Acesse o site do Fundo Nacional de Saúde no link: http://www.fns.saude.gov.br/ e leia o texto Gestão dos Recursos da Saúde: Fundo de Saúde.
[1] Carvalho e Santos, 2002, p. 275-277.
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