4.2.1 Importância da gestão financeira
O Estado moderno para cumprir o seu objetivo primordial – o bem comum desenvolve várias atividades e deve ser possuidor de meios financeiros que possibilitem desempenhar de forma adequada o seu papel.
A atividade financeira do Estado se realiza a partir da obtenção da receita pública, execução da despesa pública e gestão do orçamento público (elaboração, aprovação e controle).
4.2.1.1 Finanças públicas
Finanças públicas compreendem métodos, princípios e processos financeiros por meio dos quais os Governos Federal, Estadual, Distrital e Municipal desempenham suas funções alocativas, distributivas e estabilizadora.
» Função alocativa: processo pelo qual o governo divide os recursos para utilização no setor público e privado, oferecendo bens públicos, semipúblicos ou meritórios, como rodovias, segurança, educação, saúde, entre outros, aos cidadãos.
» Função distributiva: distribuição, por parte do governo, de rendas e riquezas, buscando assegurar uma sociedade menos desigual, tal como a destinação de parte dos recursos provenientes de tributação ao serviço público de saúde.
» Função estabilizadora: aplicação das diversas políticas econômicas, pelo governo, a fim de promover o emprego, o desenvolvimento e a estabilidade, diante da incapacidade, por parte do mercado, de assegurar o alcance desses objetivos. Instrumento essencial para o funcionamento do Estado, as finanças públicas não apenas asseguram a manutenção da administração e dos serviços públicos, como também podem ter grande influência na economia do país e corrigir seus desequilíbrios.
A Fazenda Nacional não se limita a fazer o papel de caixa das instituições públicas. Seus problemas fundamentais são dotação de recursos, distribuição da renda, estabilidade dos preços, pleno emprego e desenvolvimento econômico.
Dois novos elementos completam a natureza das finanças públicas: as decisões tomadas sobre a administração de recursos emanam de uma autoridade política; e tais decisões estão sujeitas a uma fiscalização rigorosa por parte dessa autoridade.
Aspectos relevantes dos fenômenos financeiros:
- o econômico, já que existe uma administração de recursos materiais escassos sujeitos a usos alternativos;
- o político-sociológico, visto que a política financeira é fruto de uma decisão da autoridade que governa a vida de uma sociedade;
- o jurídico, pelo qual as decisões se manifestam na forma de atos legais;
- o ético, visto que as receitas e despesas públicas atendem também a critérios de uma distribuição mais justa da riqueza; e
- o contábil, já que as receitas e despesas públicas devem ser registradas e classificadas para determinar os resultados dos movimentos de valores efetuados no setor público.
4.2.1.2 Estrutura básica da área financeira
As instituições do setor público, considerando sujeito da atividade financeira, o nível federativo e o contexto da área de saúde, são fundamentalmente:
» Os órgãos de Estado, investidos de autoridade, como o Poder Executivo (Administração Direta), o Poder Judiciário e o Poder Legislativo são responsáveis pela arrecadação de receitas, realização de despesas e exercício da fiscalização dos gastos (controle interno), cada qual com sua missão, resguardado o princípio da segregação de funções.
» Os fundos ou contas independentes (fundos de saúde, por exemplo) ou extraorçamentárias, cujas receitas e despesas são administradas com certa autonomia.
» Os organismos auxiliares, constituídos por empresas cujas gestões obedecem à autoridade política. Estão à margem do mercado e sua finalidade consiste em fornecer bens e serviços aos organismos estatais. Exemplo disso são as fábricas de medicamentos nos diversos níveis de gestão do SUS.
» Outras entidades da Administração Indireta, como autarquias, empresas estatais (Hemobras – Empresa Brasileira de Hemoderivados, criada em 2006) e sociedades de economia mista.
4.2.1.2.1 Tipos de receitas e impostos
Em geral, há no mínimo três classes ou níveis de finanças ou fazendas públicas: a estatal, gerida pelo Ministério ou Secretaria de Fazenda em nível nacional; a departamental, estadual ou autônoma, gerida pelo Departamento de Fazenda do Governo Estadual; e a municipal, gerida pelos municípios.
As diferentes fazendas arrecadam e administram, segundo sua responsabilidade, alguns impostos, de acordo com o que tenha sido estabelecido pela Constituição Federal e demais leis tributárias. Em geral, a União se reserva determinados impostos e transfere outros aos entes governamentais regionais.
Os impostos que constituem a maior parcela de receitas se dividem em diretos (aqueles que se originam no momento em que a renda do sujeito passivo se produz ou distribui) e indiretos (quando se taxa a renda no momento em que seus titulares adquirem algum bem). São exemplos de impostos diretos: o Imposto de Renda (IR) das pessoas físicas e o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU). São impostos indiretos: o Imposto de Importação (II), o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), o Imposto de Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e o IR das pessoas jurídicas.
Em terminologia de Administração Pública, consideram-se três tipos de cobranças, de forma genérica, denominadas tributos: os impostos, ou tributos exigidos sem contraprestação; as taxas, que constituem uma contraprestação pela utilização de um serviço da administração; e as contribuições especiais, tributos gerados pela obtenção de um lucro ou por um aumento de valor dos bens.
O imposto é a mais típica das espécies de tributo, uma vez que a sua instituição não reflete uma atuação do Estado em relação ao contribuinte. Os impostos são de competência federal, estadual (estados e Distrito Federal) e municipal.
Os impostos federais incidem sobre:
» Renda da pessoa física e jurídica.
» Importações e exportações.
» Produtos industrializados.
Os impostos estaduais incidem sobre:
» Propriedade de veículos automotores.
» Transmissão de bens causa mortis.
» Doações.
» Operações relativas à circulação de mercadorias (ICMS).
» Prestações de serviços de transporte interestadual.
» Prestações de serviços de transporte intermunicipal.
» Prestações de serviços de comunicação.
Os impostos municipais incidem sobre:
» Propriedade predial.
» Propriedade territorial urbana.
» Serviços de qualquer natureza (ISS).
» Transmissão inter vivos de bens imóveis.
4.2.2 Ciclo orçamentário
Orçamento é o documento que prevê a quantidade de recursos que, em um determinado período (normalmente um ano), deve entrar e sair dos cofres públicos (receitas e despesas públicas), com especificação de suas principais fontes de financiamento e das categorias de despesa mais relevantes. Formalizado por meio de lei proposta pelo Poder Executivo, apreciada e ajustada pelo Poder Legislativo na forma definida pela Constituição.
A peça orçamentária é composta de três orçamentos: o fiscal, o de investimento das empresas e o da Seguridade Social, e sua elaboração é subordinada a leis superordenadoras (Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e Plano Plurianual – PPA).
Quadro 1
| Normas físicas e orçamentárias | Vigências | Conteúdo Básico |
| Constituição Federal | Permanente | Prerrogativas de cada poder, definição do sistema de planejamento e orçamento, vinculações, vedações e princípios. |
| Leis Complementares – Lei n.4.320/64 e LC n. 101/2000 (LRF)
|
Permanente | Normas gerais de prazos e vigências, Elaboração e organização das leis temporárias (PPA/LDO/LOA), gestão financeira e patrimonial e normas de gestão fiscal voltadas à responsabilidade fiscal. |
| Plano Plurianual – PPA | Temporária 04 anos | Diretrizes, objetivos e metas para as despesas de capital decorrentes e despesas correntes continuadas, projetos prioritários. |
| Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO | Temporária 1 ano | Metas e prioridades, orientação para a elaboração e execução da lei orçamentária e previsão das alterações na legislação tributária, conteúdo determinado pela LRF (Anexo de Metas Fiscais, Anexo de Riscos Fiscais, definição da reserva de contigência etc.) |
| Lei Orçamentária Anual (orçamento fiscal, da seguridade social e de investimentos de empresas estatais)
|
Temporária 1 ano | Estimativa da receita e fixação da despesa orçamentária – autoriza anualmente dotações orçamentárias para cada categoria de programação; projeto de lei de crédito suplementar e especial, além de medidas provisórias, podem alterar a lei orçamentária anual. |
| Resoluções, Normas e Regulamentos internos do Poder Legislativo | Permanente | Normas de apreciação da matéria orçamentária na Comissão Mista de Orçamento e no Congresso Nacional Decretos, Portarias, Instruções. |
| Normativas do Poder Executivo
|
Permanente e Temporária | Decretos de limitação de empenho e de pagamento, portarias previstas na Lei n. 4.320/64 ou na LDO etc. |
Fonte: GreggianIn, Eugencio, reforma orçamentária – efetividade do sistema de planejamento e orçamento, 2005, extraído do site da Câmara dos Deputados.
Atenção deve ser dada ao cumprimento dos prazos para elaboração das peças integrantes do ciclo orçamentário, que devem ser coerentes com os prazos da tramitação legislativa conforme estabelecidos na Constituição Federal.
4.2.2.1 O planejamento e o ciclo orçamentário
As sete principais funções gerenciais dinâmicas desenvolvidas no âmbito das organizações complexas são Planejamento, Organização, Gestão de Pessoas, Direção, Coordenação, Informação e Orçamentação.
A função de Orçamentação é constituída por um conjunto de tarefas que se refere ao controle das atividades da organização por meio do planejamento fiscal e da contabilidade.
Processos de planejamento do setor público significam o conjunto de tarefas e procedimentos relacionados à elaboração dos orçamentos – determinação dos meios necessários e dos seus custos – concernentes a cada item do programa de trabalho que um órgão ou entidade pretende cumprir num determinado exercício. Envolvem o detalhamento dos programas e ações constantes dos planos de governo em programações setoriais, a explicitação das responsabilidades por unidades administrativas e o detalhamento dos programas de trabalho a cargo de cada uma destas em ações geograficamente localizadas ou orientadas para fins específicos por meio de subprojetos ou subatividades orçamentárias.
4.2.2.2 Partes constitutivas da peça orçamentária
A peça orçamentária constitui-se de orçamento fiscal, de investimentos de empresas estatais e da Seguridade Social.
» Orçamento fiscal: em sentido econômico, designa o plano de atuação fiscal do setor público para um determinado exercício ou período, isto é, a sistematização das intervenções pelas quais serão implementadas as políticas fiscais estabelecidas. De acordo com a Constituição de 1988, o Orçamento Fiscal, significa o detalhamento dos montantes das receitas que deverão ser captadas pelo Estado através do exercício do poder fiscal a ele delegado, bem como dos gastos e das programações que serão financiados por seu intermédio. É referente a todos os poderes da União, dos estados e municípios e abrange todas as entidades e órgãos vinculados aos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, da Administração Direta ou Indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. Os demonstrativos consolidados relativos a tal orçamento são identificados pela expressão “Fiscal” em seus cabeçalhos.
» Orçamento de Investimentos das Estatais: tipo de orçamento de caráter estritamente administrativo (não é submetido a apreciação do Poder Legislativo), que sistematiza e consolida os dispêndios das empresas estatais vinculadas ao Poder Executivo da União, estados e municípios bem como baseia o controle sobre a sua execução. As estatais compreendem não só as empresas públicas e as sociedades de economia mista, mas também as suas subsidiárias, as empresas controladas pela União, as autarquias, as fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Público e os órgãos autônomos.
» Orçamento da Seguridade Social: de especial interesse para a área da saúde. Constitui o detalhamento, sob a forma de um orçamento bem individualizado, dos montantes das receitas vinculadas aos gastos da Seguridade Social – especialmente as contribuições sociais nomeadas no Art. 195 da Constituição – que deverão ser captadas pelo Poder Público, bem como de outras que lhe sejam asseguradas ou transferidas do orçamento fiscal, e dos detalhamentos das programações relativas à Saúde, à Previdência e à Assistência Social, que serão financiadas por tais receitas. Esse orçamento abrange todas as entidades e órgãos vinculados à Seguridade Social, da Administração Direta ou Indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
Os demonstrativos consolidados relativos a tal orçamento são identificados pela expressão seguridade em seus cabeçalhos. Tais demonstrativos consolidam o programa de trabalho de todas as unidades (da Administração Direta e Indireta) que atuem nos campos da saúde, Previdência e Assistência Social, bem como os itens da programação dos demais órgãos que sejam relacionados a tais fins.
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